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上海市青浦区土地资源利用和土地资源保护“十二五”规划

发布时间:2013-9-16 12:06:00  信息来源:上海市青浦区人民政府

     前 言


  “十二五”时期是青浦区落实上海深入推进“四个率先”和加快建设“四个中心”和有世界影响力城市战略目标,全面落实《青浦区国民经济和社会发展第十二个五年规划》、《青浦区土地利用总体规划(2010—2020年)》,保障实现青浦区社会经济又好又快发展的关键时期。


  青浦地处上海与长三角一体化发展重要位置,正处于转型升级的关键时期,面临着长三角一体化发展、虹桥商务区建设、郊区新城建设以及全国小城镇发展改革试点等一系列发展机遇,,必须准确把握外部环境出现的新变化,努力推动青浦经济社会的跨越式发展。


  为此,在总结“十一五”期间青浦土地资源利用和保护情况的基础上,结合我区土地资源利用的特点及未来土地利用的方向,科学编制“十二五”时期土地资源保护和开发利用发展规划,作为今后五年我区土地资源利用的预期性、指导性计划。


  《青浦区土地资源利用和土地资源保护 “十二五”规划》(以下简称规划)编制以切实保护和合理利用土地资源为基本出发点,本着“保护资源、保障发展、优化空间”的原则,在全面分析土地资源以往管理经验和当前面临形势的基础上,积极推进土地开发利用方式的转变,促进城市经济发展方式转变、产业结构调整,大力提倡节约集约用地,严格保护耕地及各类生态用地,全面提升上海西翼城市群土地资源保护与开发利用水平,不断提高土地资源对全区经济社会可持续发展的保障能力。


  本规划范围为青浦行政辖区,包括淀山湖新城、西虹桥商务区、湖区地区及其他地区,总面积66852公顷。


  规划期限为2011年—2015年。


  1 “十一五”工作回顾


  1.1 “十一五”期间全区土地利用和保护所取得的成效


  “十一五”期间,在区委、区府的领导下,区土地资源管理部门注重规划的实施管理,通过采取完善土地利用的宏观调控和微观管理、严格用地审批、加强土地节约集约利用、强化基本农田和耕地保护、构建基本生态网络等措施,取得了以下成效:


  1.1.1 以全区土地清查为抓手,全面摸清了土地资源“家底”


  2006年,全区开展了以土地利用现状、土地权属和房屋调查为主体内容的土地清查工作,全面调查了青浦区土地权属和房屋建筑权属现况,摸清了我区土地利用状况和空间分布情况,掌握了国有土地、集体土地,各类用地数量和空间分布的总体态势,构建形成了全区和各镇(街道)1:2000精度的土地利用现状和权属情况数据库,为开展土地利用总体规划、城乡总体规划、划定基本农田和办理审批各项用地业务奠定了坚实的基础。


  1.1.2 以“两规合一”为契机,全面强化土地资源规划管理工作


  2009年,我区以规划、土地行政管理部门合一为契机,结合 “一城二翼”的空间布局,开展了“两规合一”为抓手的土地利用总体规划修编工作;与城乡总体规划规划紧密衔接,以土地清查数据库为基础,全面开展了我区集中建设区和基本农田保护划定工作,全面优化了全区城镇、产业和生态发展空间,为城市空间战略布局的实现提供了有力的规划保障,全面探索和落实了规土合一“保障发展、保护资源、优化布局”的先导和调控作用。


  1.1.3 全面探索节约、集约用地机制,为经济建设与社会发展提供建设用地保障


  规划实施以来,青浦区强化土地资源利用保护和城乡统筹发展,全面探索了节约、集约用地机制,通过推进计划调控、建设用地节约集约利用评估、“批项目,核土地”、建设用地合同监管等措施,促进建设用地效益不断提高,全区建设用地地均GDP从1996年的6484万元/平方公里,提高到2009年的25135万元/平方公里。


  “十一五”期间,全区新增非农业建设用地1500公顷,平均每年增加300公顷,保证了城镇建设、产业发展和重点建设项目用地需求;共计审批产业项目580公顷,城镇项目915.58公顷,生态项目4.42公顷,办理农转用项目用地1200公顷,完成了大型居住社区等重大项目用地,完成土地储备1544公顷,土地出让1844.98公顷,产生235.03亿元土地出让金,有力地促进了我区城乡统筹和经济社会生态全面协调可持续发展,贯彻落实了“创新驱动、转型发展” 战略。


  1.1.4 以推动土地资产管理为抓手,完善了土地资源市场化配置


  通过推行建设用地定额管理和建设用地“三集中”政策,提高土地集约利用和市场配置水平,全区经营性用地全部实行招标、拍卖、挂牌方式出让。


  通过编制土地储备规划和执行年度土地储备计划,重点保障淀山湖新城和若干新市镇建设,强化盘活存量建设用地和安排新增建设用地相结合,凸显了土地资源和资产属性的结合,进一步理顺了城市近期建设规划和土地利用年度计划的关系,充分落实了城市用地空间结构优化和转换。


  同时,通过土地利用计划加强对土地市场的干预和调控,从而规范了土地市场,有效发挥了市场配置土地资源的基础性作用,有效提高了土地资产价值,提高了土地资源利用效率。


  1.1.5 以构建耕地保护管理新机制为驱动,充分保障完成耕地占补平衡任务


  一是,“十一五”规划制定了全区耕地和基本农田保护控制目标,明确了耕地和基本农田保护的管制规则,使耕地保护的原则具体化,便于基层管理操作;二是,强化了耕地和基本农田保护的“红线”管理,特别是基本农田划定和“两规合一”工作以来,建设项目占用基本农田的实行红线管理,除国家和市级重大项目外一律不准占用基本农田;三是,多渠道开展补充耕地工作,一方面大力实施我区土地整理复垦工作1087.78公顷,另一方面积极向市争取解决重大项目占补平衡,圆满完成各项占补平衡任务1119.75公顷(其中崇明购买113.33公顷)。


  1.1.6 以努力加强基础工作为推动,进一步提高了土地管理效率


  先后开展了全区土地清查和第二次全国土地调查工作,查明全区各类用地的数量、分布和利用情况;整合优化了土地规划审批流程,有效压缩了招拍挂用地审批时限;依托信息化系统,以完善行政管理架构为依托,推进土地的精细化管理,初步建立了全区土地管理统一的数据底版,基本形成了管理、审理、监测三分离,形成了区、镇(街道)联动的土地管理新格局;依托“两规合一”,构建了全新的管理机构和行政队伍,全面梳理和完善了规土合一的管理机制,做到了规划和土地的全面对接,为提高土地管理效率夯实了基础。


  1.2 规划执行和土地资源变化


  1.2.1 土地利用变化情况


  “十一五”期间青浦区土地利用变化呈现以下特点:


  1、工业化、城镇化加速发展,建设用地总量扩张迅速。


  从经济结构来看,青浦正处于工业化、城市化加速发展时期;从城市建设来看,青浦区城市建设正在从规模起步阶段向功能提升阶段转型。在此发展阶段背景下,全区土地利用表现为建设用地(尤其是城镇工矿用地)总量扩张与结构调整并行,总量增长占主导。


  “十一五”规划提出,至规划期末,青浦区耕地保有量由33800公顷减少至31200公顷,净减少2600公顷,减幅为7.69%,主要为城镇建设不可避免占用耕地和农业结构内部调整,增加片林和生态保护用地;同期,建设用地总量由14800公顷快速增加至16300公顷,净增加1500公顷,增幅为10.14%。农用地和建设用地的数量增减,进一步优化了我区土地利用结构和空间布局,在很大程度上促进了我区经济社会快速发展。


  2、城乡用地结构有待于进一步优化,工业用地比重相对较高


  “十一五”期间,青浦区城镇建设、产业升级和农业现代化以及生态环境保护建设加速发展,先进制造业、现代服务业、现代农业格局初步形成,但产业空间集聚和集群化发展水平还不够高,建设用地尤其是工业用地集约程度还较低。农村居民点用地总量大、布局分散、闲置土地多,人均占地面积大,城乡统筹发展进程中农村建设用地整理潜力大。


  “十一五”规划提出,要保障交通运输等公共设施用地,适当增加城镇用地的土地供应,限制工业用地增长,大幅压缩农村居民点用地规模。而在“十一五”期末建设用地内部结构却与此目标存在差距。期间,城镇用地和工业用地基本实现了控制目标,而农村居民点用地减少的幅度仅为3%,仍约占建设用地总量的1/7;至2010年工业用地占建设用地总量的33.46%。


  3、耕地占补平衡政策有效执行,但耕地后备资源严重不足


  一方面城镇、产业、交通等非农建设占用耕地大量增加,另一方面随着耕地后备资源的减少,土地整理复垦开发难度与成本上升,全区耕地补充与保护的压力不断加大,尤其是新城区域内部实现耕地占补平衡难度空前加大。


  青浦区历来高度重视耕地占补平衡政策,全力贯彻执行“占一补一”,使得建设项目耕地占补平衡基本实现。首先,补充耕地由我区土地整理复垦项目完成。我区2006-2010年共开展整理复垦新增耕地1087.78公顷,土地整理复垦面积呈现增加态势。但占补平衡的实施大大消减了全区耕地后备资源,今后耕地后备资源将持续减少,面临严重不足的局面。其次,对于国家和本市重大项目占用耕地,则主要通过市级统筹解决。


  1.2.2 土地供应和集约利用情况


  十一五期间,我区共供应土地2800.22公顷,供应土地中,工业用地1037.73公顷,占37.06%;经营性土地807.25公顷,占28.82%;教育、卫生、市政等其他土地955.24公顷,占34.12%。土地供应呈现以下主要特点:


  1、经营性用地和公建土地供应较为平稳,工业用地起伏较大


  十一五期间,我区经营性用地、工业用地土地和其他土地供应较为平稳,年均560.04公顷左右,供应最大的年份出现在2006年,最小的年份出现在2007年。而工业用地起伏较大,2006年达到了611.40公顷,而2009年则仅为17.17公顷,两者悬殊较大,主要原因是受2008年金融危机影响。但前三年工业用地供应情况相对平稳。


  2、土地供应有力保障了城镇建设和产业发展,但空间上较为分散


  “十一五”期间,主要集中于新城核心区三个街道(夏阳街道、盈浦街道、赵巷镇)的土地供应以经营性土地为主的特征非常明显,占上述区域土地供应的80%。工业用地供应为青浦工业园区为主,约占68%。由此可见,三个街道土地供应对于城镇发展起到了较好的推动作用;而规划主要产业区则以工业用地供应为主,促进了产业发展和产业调整。土地供应在空间和类型上的对应较好,既满足了城镇建设需要,又促进了产业发展。


  3、土地集约利用程度稳步提升


  “十一五”期间,青浦区土地产出水平呈现逐渐增加态势。其中,单位建设用地产出水平由2006年的1.32亿元/平方公里提高至2009年的1.47亿元/平方公里;同期,单位工业用地产出水平由18.20亿元/平方公里提高至20.20亿元/平方公里。


  1.2.3 耕地和基本农田保护情况


  “十一五”期间,青浦区耕地面积从33800公顷,减少至31200公顷,耕地净减少2600公顷,平均每年减少耕地近520公顷。耕地的减少大致有两方面原因:一是建设占用(包括市级重大工程占用),土地供应量较多的年份和地区同时也是耕地减少最多的;二是农业结构调整,主要有片林和环河环路林地的建设、设施农业、种植业和养殖业的之间的转换等造成耕地减少。


  “十一五”规划提出,至“十一五”期末,全区基本农田区面积要保持在25520公顷。为使得基本农田落实到地块,2007年全市开展了新一轮基本农田调整划定工作,我区共划定基本农田图斑面积26600公顷。《上海市土地利用总体规划(2006~2020)》分解给我区规划至2020年基本农田保护指标25520公顷,在近期我区 “两规合一”工作成果中共划定基本农田25566公顷;其中,朱家角镇4018公顷占全区基本农田的15.89%,练塘镇5535公顷(21.89%),金泽镇5846公顷(23.12%),白鹤镇3160公顷(12.50%)。基本农田的精确划定为我区基本农田管理提供了直接依据,是我区在“十二五”期间力保的指标。


  1.3 “十二五”面临的机遇和挑战


  1.3.1经济社会发展面临的机遇


  1、区位优势日益突出,发展环境得天独厚


  青浦区是上海、浙江和江苏三省市交界,为长三角重要的节点城市,具备天然的共享资源,是以上海为核心,沿沪宁和沪杭甬线、沿江、沿湾、沿海、沿宁湖杭线、沿湖、沿东陇海线、沿运河、沿温丽金衢线为发展带的长三角“一核九带”空间发展格局中的重要组成部分和关键环节。长三角一体化进程的加快使青浦区在长三角地区中的区位优势日渐凸显,为青浦区发展先进制造业和现代服务业网聚了各种人才和要素资源。第二,青浦区毗邻虹桥商务区,规划期内,虹桥商务区发展实现集聚辐射长三角的现代服务业,其强大触媒作用将为青浦区产业发展和城镇建设带来新的机遇。第三,青浦地处上海西翼,淀山湖区域优良的生态环境和水网密布的湖沼平原,为青浦区域经济发展奠定了坚实的发展基础。


  2、区域发展备受瞩目,城镇跨越式发展时机成熟


  青浦区被定位为上海市西翼城市发展核心区域,肩负服务和创新引领长三角地区的职能。淀山湖新城已经被列入上海“十二五”重点建设的郊区新城,是承接中心城区人口转移和产业转移的核心地区,大力推进新城建设将有助于青浦集聚优势资源,拓展现代服务业,进一步提升城镇综合实力。金泽镇和练塘镇已经列入全国小城镇发展改革试点,相关规划编制工作正有序开展。在全国和全市层面与其他发达地区共享优惠政策和发展机遇,互相分享和学习发展经验,有助于率先实现地区发展定位。在这些区域的带动下,有利于带动全区城镇建设实现跨越式发展。


  3、自身积累充分,主观条件完备


  “十一五”期间,面对国际经济环境转变和自身发展转型的双重挑战,青浦区抓住上海办博的重要机遇期,积极参与世博、服务世博,始终坚持“绿色青浦”的战略定位,紧紧围绕“全面发展、协调发展、可持续发展”的总体指导思想,营造了“生态优先、生产助力、生活受益”的生态-生产-生活协调共生、可持续发展的城乡环境。通过发展特色旅游业、生态居住业、都市农业以及支柱产业和新兴产业,不仅促进湖区经济效应初步显现,还提升了区域发展综合实力,形成了绿色、环保、现代的地区特质。


  1.3.2土地利用面临的挑战


  当前,青浦区面临难得的发展机遇,但同时也必须认识到,经济发展和资源保护的矛盾日益突出, “十二五”时期,是青浦区全面实施市政府批复的《青浦区土地利用总体规划(2010-2020年)》、进一步创新规划土地管理机制的关键时期。同时,青浦资源环境紧约束、人地矛盾日益尖锐的基本格局没有根本改变:一是耕地和基本农田保护形势依然严峻。二是农村建设用地利用相对粗放,城乡建设用地拓展空间对存量挖潜依存度较高。三是土地储备开发的体制机制尚待完善,宏观调控主动性、及时性、准确性尚待进一步加强。四是城市化进程中的征地难、拆迁难、手续慢等问题尚待解决。五是生态涵养地区建设用地有增加趋势,土地生态功能有待进一步完善。六是实施土地利用和城市总体规划,农村居民点的整治需要更为完善和系统的政策支持。


  1、东西部显著分异的用地格局对统筹城乡经济社会发展提出了更高要求


  青浦区青东地区受中心城、虹桥交通枢纽和市域发展轴线辐射,刺激了土地资源价值的突显,现状建设用地呈现连绵散漫的分布现状。按照生态空间体系规划和产业区块管控规则,加强青东地区用地布局调整,特别是产业用地布局调整是保障青东地区可持续发展的必然选择,但青东地区是青浦区主要重镇分布区域,为保障经济发展需提供足够的腾挪空间,青东地区资源紧约束限制越来越突出。青东地区以在生态保护和经济发展为重,充分发挥土地资源的功能,挖掘建设用地潜力。青西地区以农业发展为主,肩负青浦区耕地和基本农田保护任务,同时,规划期内城市化进程和特色旅游业发展将对相对较合理的现状布局产生冲击,既要兼顾自身发展,又要肩负全区占补平衡、耕地保护任务,挖掘农用地潜力,是土地管理的重要内容。


  2、在用地结构上,转变经济发展方式对调整土地利用结构提出了新要求


  截止到2010年底,青浦区农用地、建设用地和未利用地地类构成比例为5:3:2,用地结构相对合理,总体上与青浦区坚持绿色环保型发展思路契合。但是,建设用地呈现城镇、产业和其他建设用地三类均分的格局,与上海加快发展现代服务业,青浦区休闲旅游业、特色居住区和现代商贸区发展部署存在一定差距。特别是徐泾、赵巷等区域,工业用地占比过高,尚需在规划期内加大用地结构调整力度,充分发挥承接中心城区繁华商贸业和虹桥交通枢纽便捷交通辐射的优势,通过用地结构的调整,使这类区域的土地利用社会效益和经济效益最大化,是加快经济增长方式转变的必然要求。


  2 土地利用现状及发展背景


  2.1 土地利用现状


  2.1.1 土地利用结构


  截止2009年12月,根据第二次全国土地调查成果,青浦区土地总面积为668.52平方公里,约占上海市陆域总面积的10% ;农用地341.19平方公里(占全区总面积的51.04%),建设用地207.48平方公里(占全区总面积的31.04%),未利用地119.85平方公里(占全区总面积的17.93%)。


  1、农用地。农用地面积34119公顷,占土地总面积的51.04%。其中耕地面积为23711公顷,占农用地总面积的69.49%;园地面积为339公顷,占农用地总面积的0.99%;林地面积为1554公顷,占农用地总面积的4.55%;养殖水面面积为5327公顷,占农用地总面积的15.61%;坑塘水面面积为623公顷,占农用地总面积的1.83%;设施农业用地面积为462公顷,占农用地总面积的1.35%;其他农业用地(除坑塘水面、设施农业用地之外的其他农用地)面积为2103公顷,占农用地总面积的6.16%。


  2、建设用地。建设用地面积20748公顷,占土地总面积的31.04%。其中城镇工矿用地面积为14344公顷,占建设用地总面积的69.13%;农村居民点用地面积为4195公顷,占建设用地总面积的20.22%;交通运输用地面积为1779公顷,占建设用地总面积的8.57%;其他建设用地面积为429公顷,占建设用地总面积的2.07%。


  3、未利用地。未利用地面积11985公顷,占土地总面积的17.93%。其中水域及水利设施用地11789公顷,占17.63%;其他未利用地186公顷,占0.28%。


  2.1.2 土地空间分布及其特点


  1、青浦区各类用地呈现沿新城外围圈层分布特点,“一城两翼”在农用地和建设用地规模上为逆向趋势,耕地规模与上海中心城区距离相对应呈现明显的级差递减效应。


  由于受中心城区辐射程度的不同和自然地理因素影响,淀山湖新城和西虹桥商务区、湖区地区在用地性质上呈现出明显的差异化特点。新城外围的朱家角镇有耕地2154公顷,占全区耕地总量的12.65%;练塘镇3026公顷,17.17%;金泽镇2198.84公顷,占12.91%;白鹤镇2956公顷,占17.36%;四镇是全区耕地的主要区域,占全区耕地面积的60%。另有三镇耕地数量相对较小,香花桥街道1856公顷,占10.90%;华新镇1450公顷,占8.51%;重固镇1068公顷,占6.27%;其余四镇耕地面积较小共计2321公顷,占13.63%,其中赵巷镇最少仅有439公顷。


  2、青浦区生态保护用地和林地分布较为集中,主要位于淀山湖新城周边和湖区地区,拥有独特的生态环境优势和水资源优势。


  青浦区环境秀丽、生态良好,水资源丰富,拥有以淀山湖为代表的21个天然湖泊,森林覆盖率高,其中,西部的朱家角镇林地1253公顷,占全区林地总面积的19.97%,练塘镇1508公顷,占24.03%,金泽镇1354公顷,占21.59%。为“十二五”时期,青浦着力转入绿色低碳发展轨道,发挥独特的生态环境优势和水资源优势将在新一轮发展生态、低碳、高效的服务经济过程中更加凸显,培育发展商务会务、旅游度假、特色居住、康体疗养等功能奠定了有利基础。


  3、城镇用地(新城、新市镇)相对集中,淀山湖新城和西虹桥商务区、湖区地区的区域空间架构呈现明显的 “极核”效应,“一城两翼”发展定位差异化引领发展。


  全区城镇用地85%集中于新城和重点节点性新市镇,淀山湖新城地区的城镇用地约占全区60%,呈现出明显的“极核”辐射效应,有力地加强了与西虹桥商务区的联动发展和促进了湖区地区生态建设,同步辐射带动淀山湖新城周边新市镇城镇化发展。湖区地区金泽、练塘地区受湖区生态建设要求,城镇用地规模相对偏低,约占全区10%;华新、白鹤地区受淀山湖新城和西虹桥商务区双重辐射影响较大,城镇用地扩展较快,规模约占全区的10%;东部赵巷、徐泾地区毗邻虹桥商务区,城镇用地扩展迅速,约占全区20%;总体来看,青浦区新城外围新市镇定位差异化有力地引领了区域特色和协同性发展,而区域性差异发展又使新城建设所需的必要的各类要素得到了有力地保障。


  4、工业用地布局主要集中于国家公告园区内部,但部分地区零星分散的情况仍有待于进一步集聚,工业用地效益有待于进一步提高;农村居民点布局相对零散,广泛分布与城镇工业用地的外围区域,需大力推进中心村建设,完善配套设施。


  香花桥街道是全区工业用地集中的区域,徐泾、华新、白鹤三镇的工业用地占全区36.79%。其它镇除建成区的夏阳街道、盈浦街道和赵巷镇外,也均有较大数量的工业用地。


  农村居民点用地,以徐泾镇面积最大为 653.46公顷占全区的26%,其次为朱家角、练塘、金泽镇。农村居民点用地面广量大,按照城乡统筹和集中建设区外建设用地“减量化”原则,是全区开展土地整治,实施城乡建设用地增减挂钩和宅基地置换的主要区域。


  2.2 发展背景及面临的形势


  2.2.1 城市化发展战略对土地保持旺盛需求


  加速城市化进程、促进“两个融合”是青浦区今后五年甚至更长时期内的重大战略任务。总体目标是:“十二五”青浦总体的发展战略是“一城两翼”:“一城”,是指新城依托工业园区形成的新城增长点;“两翼”,是指依托虹桥商务区发展商业商务和现代服务业的东翼增长点和利用天然湖泊资源发展湖区经济的西翼增长点,从而形成一个相互促进、协同发展的区域经济格局。


  用地规模方面,按照青浦区“两规合一”工作成果,三个组团共需新增53平方公里建设用地,其中,新城主城区中的盈浦街道、香花桥街道、夏阳街道需要新增21.11平方公里,西部湖区的朱家角镇则需要新增城镇建设用地7.45平方公里,东部的徐泾、赵巷需要新增城镇建设用地9.51平方公里。此外,规划的其它一般城镇社区也有很大的建设需求,加速的城市化带来了旺盛的土地需求。


  2.2.2 土地后备资源匮乏,耕地保护形势严峻


  一方面,多年土地开发整理工作为青浦区社会经济发展提供的可贵的土地资源,但同时也大大消耗了可开发为耕地的土地后备资源。理论上可开垦为耕地的其它农用地、内陆滩涂、部分水面等近乎不可能,当前依然面临了无潜可挖的困局。


  另一方面,截至2010年底,青浦区耕地面积仅为23711公顷(35.57万亩),根据2010年青浦区第六次人口普查公布数据计算(常住人口为1081022),人均耕地仅为0.33亩,远远低于联合国人均耕地警戒线08亩/人。人口的快速增长和耕地的减少将进一步加剧青浦区人地矛盾,耕地保护形势十分严峻。


  2.2.3 建设用地总量控制下,城市功能定位的更新促使土地空间布局调整压力大增


  上海市新一轮土地利用总体规划和“两规合一”工作对我区建设用地总量作了强控制。规划至2020年我区建设用地总量应不超过228平方公里,至2015年我区建设用地总量应不超过217.74平方公里(根据建设用地流量测算),稍微超过我区207.48平方公里的现状用地总量。同时,我区根据社会经济发展战略目标,还需要在以淀山湖新城主城区为核心,以湖区地区和西虹桥商务区为两翼的地区提升城市功能,扩展建设用地。同时,我区“两规合一”工作中规划的集中建设区面积达190.98平方公里,需要新增约44平方公里建设用地。


  此外,我区规划集中建设区外还存有约77.66平方公里现状建设用地。而集中建设区外规划建设用地控制指标为54.22平方公里(含9平方公里新增建设用地),则需对现状建设用地整理复垦32.44平方公里,土地整理复垦则面临巨大压力。


  2.2.4 土地利用效率和工业园区集聚度有待进一步提升


  1、土地利用效率方面。


  采用单位工业生产总值和单位GDP增长消耗新增建设用地量分析青浦区土地利用效率情况


  十一五期间,青浦区的经济增长耗地指标呈微量下降趋势,2007年亿元经济增长耗地量为2.52公顷,近三年下降12.0%,但青浦区的单位GDP增长新增建设用地量明显高于全市平均水平,幅度达1.80倍。与松江、闵行区相比较,青浦区经济增长耗地量较高,工业总产值增长消耗新增建设用地量最大,说明青浦区通过供应大量新增建设用地来带动区域经济增长的情况比较突出。


  2、开发区土地集约利用方面


  根据2009年上海市经济和信息化委员会、上海市统计局和上海市开发区协会联合发布的《上海市开发区统计手册—2009》,截止2008年底,我区工业开发区土地开发率相对低于全市平均水平。在投资强度方面,我区工业开发区2008年投资强度低于全市的水平;土地产出方面,我区工业开发区单位土地产值也低于全市的平均水平;同时,单位土地税收低于全市的平均水平。而土地开发投入强度方面,我区工业开发区接近全市的平均水平。


  这与我区工业发展基础相对薄弱有较大关系,尽管“十一五”期间,我区工业经济突飞猛进,高新技术产业获得突破性发展,但总体情况仍有待于进一步加大科技投入提升传统产业,促进“创新驱动、转型发展”。


  3 规划思路和主要目标


  3.1 指导思想


  深入贯彻落实科学发展观,土地资源利用和保护既要“保增长、保发展”,又要“保红线”。一方面要按照我区土地利用总体规划的要求严格保护基本农田,确保基本农田数量不减少,质量不降低;另一方面要大力促发展,加速城市化进程,促进二三产融合发展、城市化和产业化融合互进。要加强农村土地整治工作,确保耕地占补平衡,在湖区地区和北部等地区的基本农田保护区域实施较大型的土地整理复垦工程,深入开展城乡建设用地增减挂钩促进宅基地置换工作。按照统筹区域协调发展的要求,立足于不同区域的区位特点和基础优势,力争打造产城一体、水城融合、多元要素集聚均衡发展的现代化新城增长点,依托虹桥商务区发展商业商务和现代服务业的东翼增长点和利用天然湖泊资源发展湖区经济的西翼增长点,形成相互促进、协同发展的“一城两翼”战略布局;加强新城辐射区域的存量建设用地二次开发利用工作,进一步提升产业优势和城镇建设水平。


  3.2 土地资源利用战略


  “十二五”期内,青浦区将全面推行“城乡统筹、区域协调、节约集约、生态友好”的土地利用战略。具体战略要求为:统筹全区城乡土地利用,合理转变用地结构,大力推进现状用地的内部整理和挖潜,严格保护耕地和基本农田,提倡建设用地集聚发展,提高全区土地利用的综合效益;东部地区加强土地节约集约利用,通过引导高耗低效用地退出、加强违法用地处置、建立集体建设用地流转机制等手段促进工业用地转型,为支柱产业和新兴产业发展腾挪空间。中部地区注重科学安排六类经营性用地和公共服务设施用地的配比,努力构建宜居宜商的都市环境。西部地区突出江南水乡、绿色青浦、都市后花园的地区特质,加强土地综合整治、标准化基本农田保护区建设、特色农产品生产基地的建设和自然资源特别是水资源的保护。


  3.3 主要指标


  3.3.1 耕地和基本农田保护控制指标


  “十二五”规划期末,耕地保有量不低于23711公顷,较现状不减少。基本农田保护面积不低于为25433公顷,重点保护基本农田的集中分布区域,如练塘镇、朱家角镇、金泽镇、白鹤镇。


  3.3.2 建设用地控制指标


  至“十二五”规划期末,“两规合一”规划集中建设区内新增建设用地约2000公顷(按照至2020年新增建设用地为4398公顷测算,2011至2015年新增建设用地城镇建设区内为2000公顷),年均增量为400公顷。根据土地利用总体规划确定的建设用地总规模,规划集中建设区外建设用地需按照“减量化”原则,对低效、闲置建设用地进行整理复垦。


  规划集中建设区内的建设用地净增量主要配置于新城主城区中的盈浦街道、夏阳街道和赵巷镇;湖区地区的朱家角镇、西虹桥商务区的徐泾镇、华新镇。


  规划集中建设区外需要减少的建设用地主要由工业用地腾挪和农村居民点用地搬迁来完成。


  3.3.3 土地集约利用调控指标


  “十二五”期末,单位建设用地产出水平提高30%以上,至1.9亿元/平方公里;单位工业用地产出水平提高50%,至50亿元/平方公里;单位GDP增长消耗新增建设用地量控制在2公顷/亿元的水平,工业用地固定资产投资强度全市开发区排名平均提升5位。


  3.4 主要目标


  3.4.1 土地利用结构与布局得到明显好转


  根据青浦区“一城两翼”的空间发展战略,按照统筹城乡发展,合理安排各类用地空间,严格贯彻耕地和基本农田保护,持续推进生态文明建设的总体要求,围绕培育形成“一轴四片区”的土地利用空间结构,分类指导各区域土地利用,基本形成构架合理、产城互动、均衡发展的区域统筹发展格局,通过淀山湖新城、环淀山湖地区以及西虹桥地区的开发建设,打造地区发展的动力引擎,进一步优化区域职能分工,形成东西联动、协调互动的总体发展格局。


  1、“一城”


  “一城”,是指淀山湖新城,是青浦的政治、经济、文化中心。作为上海市“十二五”期间重点建设的郊区新城之一,淀山湖新城应充分发挥地处沿沪宁和沪杭甬发展轴线关键节点的独特区位优势,进一步完善新城功能、提升产业能级,积极拓展青浦在西翼组合新城群中的职能分工,力争成为上海西翼空间发展的重要引擎。淀山湖新城建设应秉承“产城一体、水城融合”的城市发展理念,加快公共服务配套设施建设,构建生态宜居的湖滨新城,努力建设青浦“调结构、促转型”的示范点。


  2、“两翼”


  “两翼”,是指“东翼”的西虹桥地区和“西翼”的环淀山湖地区。“东翼”依托临近中心城区的地理区位优势,应积极接受上海中心城区的辐射,承接中心城区的人口导入和产业外溢,同时应把握住虹桥商务区建设的重要历史机遇期,大力拓展以商务、商贸为核心的现代服务业,带动徐泾、赵巷地区的城乡发展,构筑青东地区的发展新高地。“西翼”依托天然湖泊资源和朱家角、金泽、练塘地区的历史人文资源,应进一步拓展以休闲旅游业、现代都市型生态农业、高端商务服务产业、生态居住产业为主导的地区功能,大力发展特色湖区经济,打造长三角区域乃至全国范围的知名湖区,提升“绿色青浦”的品牌知名度。同时,东西两翼应形成产业上互补、空间上互动、公共资源共享的联动发展态势。


  3.4.2 城市生态网络基本形成


  依托基本生态网络建设,扩大城市绿色生态空间,维护城市生态安全格局。通过生态空间专项规划,细化生态空间内的土地利用引导措施,一方面,加强生态控制线内土地整治,减少现状建设用地总量,实施奖励和鼓励土地整治的措施;另一方面,引导符合生态环境保护要求,有益于生态空间功能提升的建设活动,通过城乡建设用地增减挂钩方式向生态控制线内布局。


  4主要任务和重点工作


  4.1 规划主要任务


  4.1.1 以完善计划管理为手段,发挥土地宏观调控作用,全力保障重点发展地区合理用地需求


  发挥土地利用总体规划的战略引领作用,完成区、镇(街道)土地利用总体规划修编进一步落实市级规划确定的建设用地总规模和基本农田保护面积等指标,继续深化形成基本农田集中保护区和 “建设用地控制线、产业用地控制线、基本农田控制线、生态控制线”管控方案。以加强和改进政府宏观调控、优化土地资源管理为目标,进一步完善计划指标设置,建立差别化指标管理体系;优化计划指标配置,积极改进计划指标分配方法和执行手段,将计划指标分配与土地集约利用、存量土地盘活、减少违法建设用地等相挂钩,实现计划指标由项目管理向规模管理转变。完善土地利用动态监测平台,建立规划实施的监控预警反馈机制,探索规划定期评估和滚动修编制度。


  加大向淀山湖新城、湖区地区和西虹桥商务区等的土地供应倾斜力度。一是,要加大新城住宅用地和商服用地以及配套公共服务用地的供应力度,同时加快实施主城区内工业项目用地向国家公告园区搬迁集中的力度,配置适当绿色空间,提升新城主城区城市品质和生态环境质量,展现新城的独特魅力。二是,要强化东、西两翼规划控制,深入落实控制性详细规划,对于“两规合一”规划集中建设区内土地供应开设绿色通道,加大研发、贸易、服务和生活配套用地供应力度,抓好重大项目和产业基地建设,建设东部虹桥商务区的产城融合示范区;同时开展城乡建设用地增减挂钩工作,重点实施建设用地空间布局调整。三是,在符合规划的条件下,持续支持重点发展区域,优先保证住宅用地以及配套物流商贸、生活设施、生态用地供应,重点做好轨道交通17号线淀山湖新城站周边土地供应;压缩工业用地,成片淘汰劣势企业,支持都市型工业和生产性服务业发展。四是,按照规划全力支持轨道交通17号线站点综合开发工作,加大住宅用地、配套商业服务业用地供应。


  4.1.2 构建城市生态格局,严格控制耕地和基本农田红线


  遵循可持续发展、人与自然和谐共处的原则,统筹土地开发利用与生态环境建设,充分发挥各类土地的生态环境效益,促进生态环境良性发展。


  以环淀山湖区域生态、黄浦江上游水源地和现代农业园区涵养区域生态保护为典范,通过撤退北部零散工业用地,实施大型土地整治项目,推进金泽镇、练塘镇小城镇改革试点,以及开展局部区域城乡建设用地增减挂钩等,有效保护和改善地区土地生态环境。


  坚持“以建设促保护,以管理促保护”的思路,严格控制耕地和基本农田红线。一是,加强耕地占补平衡管理,严格落实国家耕地占补平衡制度,确保耕地和基本农田数量不减少。二是,要加大耕地和基本农田建设力度,集中精力实施几项土地开发整理项目,争取建成几个基本农田集中连片、农田基础设施配套完善、农田耕地质量较高的基本农田保护示范区。三是,适时建立耕地保护的经济补偿机制和区域补偿机制,保障全区各镇特别是耕地保护任务重的镇生产和生活水平达到全区平均水平。


  4.1.3提高土地利用效率,促进产业结构调整,用好增量、盘活存量,提高整体用地绩效水平


  坚持以内涵挖潜为主、集约利用土地的原则,转变土地利用方式,积极探索节约集约用地的途径和方法,形成合理的用地规模、结构和布局,不断提高土地利用效率。


  在土地利用年度计划的指导下,土地增量指标主要用于满足重点发展地区合理用地。而其他区域发展所需土地必须通过盘活存量的方法解决,为此要采取以下措施:一是,大力推广上海区县经验,将存量土地盘活、宅基地置换和集体土地流转、成片农田的整治中农民利益保护和农田规模化经营和质量提升等结合起来,促进土地二次开发和功能提升,调整土地利用结构和产业升级,完善城市功能。二是,大规模开展土地整治项目,为产城融合发展提供用地空间;三是,加强农村土地权属登记发证工作,在符合规划的前提下推进农村集体建设用地流转试点,促进农村地区土地集约节约利用;四是,深入研究制定适合我区的土地供应政策,提高用地门槛,提升用地效益。


  强化建设用地规模控制,在淀山湖新城、徐泾镇区、华新镇区、白鹤镇区、赵巷镇区、朱家角镇区、金泽镇区、练塘镇区、主要农村社区(如:小蒸、蒸淀、商榻、凤溪等社区)、西部旅游度假功能划定集中建设区边界,明确建设用地扩张的极限界线,阻止建设用地无序蔓延。


  4.1.4 深化农村土地管理,促进统筹城乡土地利用,拓展城市发展空间


  一是,探索农村土地管理制度改革,逐步构建城乡一体的土地市场体系。建立土地流转机制,通过产权的最优配置促进土地的合理利用。允许农户根据实际情况,在规定的期限内将土地承包经营权依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转,通过建立有效的流转机制促进农用地的规模经营。允许集体建设用地使用权进入市场流转,使集体土地与国有土地具有同等的财产权,在不改变土地所有权以及土地使用性质的前提下,允许集体经济组织以入股、联营、租赁等形式兴办企业,进入公益事业和基础设施项目建设。建设城乡统一、规范的土地大市场。


  二是,加强土地整治工作,为产城融合发展提供充足土地指标保障。要建立土地整治的各项指标库,如建设用地结余指标库、耕地占补平衡指标库、基本农田保护指标库等,并使得各类指标在城乡间、镇之间统筹交易。


  4.1.5 加强调控,促进土地资源、资产、资本一体化管理


  强化土地利用计划管理,土地行政管理部门要依据土地利用总体规划,合理制定土地利用年度计划,统筹安排阶段性建设用地和土地整治规模,推进规划有序实施。全面实现土地资源的有偿使用制度,建立完善的土地供应市场调节机制,通过地价来调节土地利用规模和布局,促进土地的节约和集约利用。建立和完善对基本农田和耕地保护的财政投入和补贴机制,加大对承担保护任务方的一般性财政转移支付力度,实行保护责任与财政补贴相挂钩,充分调动镇乡政府保护耕地的积极性与主动性,通过探索建立类似市场配置机制的调剂程序,实现耕地占补平衡指标竞价调剂配置,显化耕地的资源要素价值。


  4.2 规划重点工作


  “十二五”时期是我区土地资源利用和保护的关键时期,土地利用方式将从建设用地快速扩张变为主要依靠建设用地内部结构调整转换;耕地和基本农田保护将在严格保护数量的同时更加注重质量的提高和规模化经营;土地政策将由优先保证城镇发展向统筹城乡发展方式转变;土地资源管理将向更加精细化的方向迈进。


  “十二五”时期,我区土地资源利用和保护方面要重点开展以下重点工作。一是,以土地储备规划为基础,强化土地利用计划的控制作用,确保有限的土地指标用于“一城两翼”等战略发展区;二是,以大规模开展土地整治为基础,加大集中建设区外现状建设用地减量化,改善农村面貌促进城市化,保障城镇和产业发展空间;三是,积极实施“腾笼换鸟”为特征的产业用地和城镇用地更新工作,盘活存量土地,探索经济社会发展的建设用地零增长模式,促进产业结构调整和升级,优化我区一、二、三产业构成;四是,采取各种措施消减闲置用地和违法用地;五是,持续加大土地整理复垦资金投入,提高耕地和基本农田质量,促进农业适度规模化经营;六是,加强农村土地权属管理,推进集体土地流转,促进农村地区发展。


  5规划实施与管理


  5.1 以实施青浦区土地利用总体规划为契机,调整规划用地结构和布局


  当前,我区已完成土地利用总体规划,确立了以科学发展观为指导,严格落实区委、区政府关于“加速城市化进程,促进二三产融合发展、城市化和产业化融合互进”的战略决策,全面加强了对新形势、新政策的研究和评估,重新确定了各集建区的发展规模,以适应城市化发展。规划实施要体现对于淀山湖新城区、东部虹桥商务区、西部湖区等重点区域开发建设的大力支持,同时采取措施、加大投入、切实保护耕地和基本农田。另外,针对本区农用地建设用地总量偏多,产城用地指标偏紧的现状,加大农村土地整治工作力度,深入开展城乡建设用地增减挂钩工作,调整土地利用结构,使我区成为城市社区、农村市镇协调发展,生态特色、景观化的新型区域发展形态。


  5.2 建立土地供应新型机制,调整产业和城镇用地结构


  坚持分类指导、有保有压的原则,实施差别化土地供应政策,促进“一城两翼”城镇发展、产业结构调整和升级,一二三产业的协调发展。差别化土地供应政策体现在以下几个方面:


  一是,供地地域的差别化。淀山湖新城区、西虹桥商务区、湖区地区等重点板块要加大土地供应和城市更新力度,其它地区要适当限制土地供应。确保“一城两翼”城镇发展战略的实现。


  二是,供地类型的差别化。主城区要加大商业用地、公共设施、住宅用地的供应,工业逐渐迁移到相应的工业园区,既要保证产业发展用地,又要加强城市更新和完善城市功能的各项配套用地如商业设施、公共设施、保障性住宅及商业住宅的供应力度。工业开发区内要严格执行“批项目核土地”,为符合标准的产业开放绿灯,限制非工业用地的比例。


  三是,供地产业的差别化。要在符合各园区产业定位,增强产业集聚度的前提下,优先保障高技术、高附加值、低能耗、低排放的新工艺和新产品产业发展用地的同时,要竭力防止“两高一资”等产业在各园区扩张。严格执行国家和上海市有关供地目录。


  四是,东部地区加强土地节约集约利用,通过引导高耗低效用地退出、加强违法用地处置、建立集体建设用地流转机制等手段促进工业用地转型,为支柱产业和新兴产业发展腾挪空间。中部地区注重合理安排六类经营性用地和公共服务设施用地的配比,努力构建宜居宜商的都市环境。西部地区突出江南水乡、绿色青浦、都市后花园的地区特质,加强土地综合整治、标准化基本农田保护区建设、特色农产品生产基地的建设和自然资源特别是水资源的保护。


  5.3 建立农村土地整治推进机制,大力开展城乡建设用地增减挂钩


  根据国家和本市有关政策,提出并建立推进我区农村土地整治的工作机制,整合我区各类相似工作。农村土地整治工作应以区政府主要领导挂帅,区土地行政主管部门牵头,区发展改革、农业、建设交通、住房、社保、水务等多部门协同的组织模式。为此需要在涉及农村土地整治的有关内容上充分整合当前开展的相似工作,如宅基地置换、发展改革小城镇试点、农村路网水网改造、中低产田改造等。整合后,以农村土地整治相关工作开展的统一基础平台。


  另一方面,大力推进城乡建设用地增减挂钩工作,让农村一部分富余的建设用地指标调剂到城镇使用,获得的土地增值收益反哺农村,改善农村生产生活条件。为推进城乡建设用地增减挂钩工作,市规划和国土资源局出台了《上海市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法(试行)》、《上海市城乡建设用地增减挂钩试点区专项规划编制要点(试行)》和《上海市城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划编制要点(试行)》。我区将按照管理办法,组织编制专项规划和项目区实施规划,积极申请试点,走建设用地内涵式发展之路,促进农村土地整治工作的开展。


  5.4 强化对于闲置用地和违法用地的处置力度


  按照有关法律、法规,加大对闲置土地和违法用地进行依法处置力度。对违法搭建的企业,无条件予以拆除;对没有市场竞争力的劣势企业,坚决予以淘汰;对国有性质和集体性质的企业,先行拆除;对租赁性质的企业,终止土地租赁协议;对年税收 300万元以上、且符合集聚区功能定位的优势企业,或通过资产置换予以拆迁,或通过改造予以保留;对与集聚区规划有冲突的优势企业,则需创造条件,促使其向产业园区集中。


  5.5 提高公众参与度


  坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针,科学系统的安排各项工作,广泛征求专家意见,积极发动、组织引导公众参与规划编制工作。完善规划公示公告制度,对规划内容、实施规划的政策和有关要求、工作制度和办事程序、审批和审查用地的结果进行公开;建立公众听证制度,规划调整实施听证会制度,广泛接受社会各方面的意见,加大政府部门之间的协调和公众参与力度,提高规划决策的科学化和民主化水平。


  6规划实施保障措施


  6.1 建立耕保责任制


  综合运用多种手段,构建保护耕地的共同责任体系,形成政府牵头、部门协同配合、共同管理的责任体系和联动机制,逐步建立全社会共同监督、共同参与的机制。提高非农建设占用耕地特别是基本农田的成本,引导各类建设利用存量土地和未利用地,充分调动农民保护耕地的积极性和主动性。把保护耕地特别是基本农田作为土地管理的首要目标,维持耕地特别是基本农田布局和面积的稳定,落实耕地占补平衡义务。


  加大耕地和基本农田保护力度,通过加强土地整治和高标准基本农田建设,促进基本农田保护责任制落实,确保基本农田面积不减少,质量有提高,用途不改变。以青西片为重点,加大基本农田投资和建设力度,引导基本农田布局集中连片,实现农业和生态功能全面提升。


  有序推进土地整治,确保农用地结构调整向有利于耕地增加的方向进行,合理归并农村居民点,落实耕地补充义务。


  6.2 完善二级(区、镇)联动机制,落实三级(市、区、镇)联动体制


  在横向上,健全监察、规土等部门协调联动的执法管理体制;在纵向上,健全市、区、镇(街道)三级土地执法监管体系,实行土地执法动态巡查,对土地进行实时监管。加强执法队伍建设,建立长效督查机制,对全区各级规划实施情况进行监督检查。加大对违反规划行为的查处力度,对于违反土地利用规划批地、用地的,依法查处,维护土地利用总体规划在统筹土地利用上的权威性。


  6.3 加强政策、制度建设,保护土地资源管理


  一是提高规划的法律地位,加强规划对土地利用的宏观调控,提高规划的法律地位,确保规划修编的科学性和实施的权威性。二是加强土地利用监管,从严控制高耗能、高排放和产能过剩行业用地,保障民生用地。三是完善建设项目用地预审制度,在建设项目选址和可研论证阶段由规土部门对项目用地的规划情况、供地政策、用地标准和总规模以及占补平衡等方面进行审查。四是规范规划局部调整工作规程,通过制订工作规程,规范规划的局部调整工作。五是建立推行领导目标责任制,按照国家和上海市的有关要求,建立和推行政府领导耕地保护目标责任制。把落实规划作为政府强化宏观调控,搞好土地管理的职责;将耕地保有量、基本农田保护面积、节约集约用地状况、违法用地情况等作为考核政府工作和干部政绩的参考内容。


  6.4 夯实基础工作


  一是建立土地利用和土地资源保护动态监测制度。全面落实“一个平台、三条主线、三个层面、两个要素”的管理体系,推动国土资源管理的精细化、规范化、落地化。


  二是通过土地利用变更调查、遥感监测、公众监督等手段,开展规划执行情况的动态监测,及时收集规划执行情况信息,掌握规划实施动态和存在的突出问题,及时制定有针对性的规划管理决策,实现对规划实施的有效调控。


  三是积极推进行政审批制度改革,加快形成格式化、标准化业务流程和审批模式,不断提高行政服务效能。


  四是加强对土地用途管制的宣传教育,增强各级政府和土地使用者的法制观念,逐步形成按规划用地的自觉意识,强化土地利用总体规划在用地管理中的龙头地位。


  

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